Indstillingen til reformer af arbejdsmarkedet har ændret sig. Altinget dykker ned i de største skift gennem tiden og giver sammen med arbejdsmarkedsforsker Flemming Larsen et bud på hvorfor.
Debatten om arbejdsudbud og reformer er blusset op igen. Reformkommissionen har aflagt deres sidste indspark til fremtidens arbejdsmarkedsreformer, erhvervslivet skriger efter et højere arbejdsudbud, og statsminister Mette Frederiksen (S) satser massivt på reformsporet.
Reformer af arbejdsmarkedet er dog ikke noget nyt. Derfor dykker Altinget ned i, hvordan indstillingen til arbejdsmarkedsreformer har udviklet sig:
“Man har gennem tiden vendt tænkningen fuldstændigt på hovedet. I dag er det ikke længere ulykken for den enkelte, men i stedet vores finanser og arbejdsudbuddets størrelse, der er drivkraften for, hvordan vores reformer ser ud,” forklarer Flemming Larsen, der er professor ved Institut for Politik og Samfund på Aalborg Universitet.
Ifølge arbejdsmarkedsforskeren er der også derfor reformkommissionens fokus på andengenerationsreformer er spændende: ”Hvis det er det, som regeringen går med, så vender vi muligvis tingene på hovedet igen.”
Hvad er andengenerationsreformer?
Andengenerationsreformer er en nyere type reformer, der i en dansk kontekst er introduceret af den tidligere økonomiske vismand Nina Smith. De kan bredt defineres som reformer, der øger velstanden, uden at øge utrygheden og uligheden i samfundet.
De er kendetegnet ved at arbejde med komplekse problemstillinger, som ikke kan løses ved at ”skrue” et enkelt sted, men skal være en indsats, der griber ind fra flere vinkler.
De arbejder f.eks. med at:
- forøge de beskæftigedes produktivitet.
- forbedre uddannelsessystemet, så flere kan gennemføre.
- arbejde for stabil beskæftigelse for folk, som står uden for arbejdsmarkedet.
- have et bredere fokus end førstegenerationsreformer, der snævert fokuserer på at forøge mængden af personer i arbejdsstyrken ved incitamenter til beskæftigelse.
Arbejdsmarkedsreformer handler i starten om social sikring
Vi starter helt tilbage i 1880’erne. Her dukker de første arbejdsløshedskasser op. I starten var a-kasserne fuldstændigt selvfinansierede, små og fagbestemte – men det går dog sjældent godt med økonomien. Folketinget nedsætter derfor i 1903 ”Den Parlamentariske Invaliditets- og Alderdomsforsikringskommission”. Kommissionen foreslår en reform af dagpengeområdet, hvor loven om statsanerkendte arbejdsløshedskasser derefter vedtages.
”Hvis vi går helt tilbage på arbejdsmarkedsområdet. Så er de første reformer meget orienterede om det man kan kalde social sikring. Hele udgangspunktet er, at man skal have en form for kompensation, hvis man er ufrivilligt arbejdsløs – arbejdsmarkedspolitik er altså socialpolitik i starten,” siger Flemming Larsen.
Den maksimale dagpengesats sættes her til to kroner om dagen – deraf dagpenge, og med den nye reform bliver udgifterne delt mellem staten, kommunerne og a-kassernes medlemmer. Tilskuddet har et fast loft på maksimalt 250.000 kroner – uanset størrelsen på a-kassen.
Det er dog fortsat en privat forsikringsordning, men nu med offentligt tilskud og tilsyn.
Staten overtager arbejdsformidlingen og risikoen i dagpengesystemet
I slutningen af 1960’erne kommer en af de næste store reformer af arbejdsmarkedet. På baggrund af anbefalinger fra en trepartskommission nedsat i 1964 overtager staten arbejdsformidlingen fra a-kasserne og fagforeningerne.
”Der sker et skifte, hvor man i stedet skal hjælpe arbejdsmarkedet. Det primære havde før været social sikring af den enkelte, det havde man styr på, så nu skulle der laves et system, der kunne hjælpe til at fordele arbejdskraften hensigtsmæssigt,” siger Flemming Larsen.
Det er nemlig svært for mange danske virksomheder at finde arbejdskraft under højkonjunkturen i de glade tressere. I denne periode ser vi derfor også for første gang rigtigt mange gæstearbejdere, særligt fra lande som Jugoslavien, Tyrkiet og Pakistan.
På trods af det økonomiske opsving i 1960’erne har mange a-kasser dog stadigvæk store økonomiske problemer – til tider i så grel en grad, at de ikke kan udbetale understøttelse til deres arbejdsløse medlemmer. Derfor går staten i samme omgang ind og overtager marginalrisikoen fra a-kasserne. I praksis betyder det, at staten er med til at dække de stigende udgifter til understøttelse under en lavkonjunktur.
Dermed skabes den model for dagpengesystemet, som vi kender i dag – og det muliggør et af de næste helt store skift, som Flemming Larsen ser gennem sin forskning.
For når staten overtager, så bliver det muligt at sætte flere krav.
Fra konjunkturarbejdsløshed til strukturarbejdsløshed
Oliekriserne rammer. Den første gang i 1970’erne. Arbejdsløsheden eksploderer, energipriserne firdobles, produktionen falder og inflationen stiger, men man holder langt hen ad vejen fast i det system, som blev oprettet i årtiet forinden.
”Når man læser dokumenter fra den periode, så talte alle stadig om konjunkturarbejdsløshed, hvor der var en forståelse af, at tingene går op og ned, men da tanken dengang var, at folk ikke selv kunne gøre for deres arbejdsløshed, måtte vi sikre folk, når de stod uden arbejde.”
I 1980’erne har man stadigvæk problemer med høj arbejdsløshed, men på samme tid, så er der nogle brancher, hvor der mangler arbejdskraft. Det får eksperter og politikere til at undre sig, og i faglitteraturen sker starten på et skifte.
Fra at tale om konjunkturarbejdsløshed, begynder man i stedet at tale om strukturarbejdsløshed. Hvor konjunkturarbejdsløshed skyldes en mangel på efterspørgsel af arbejdskraft, så handler strukturarbejdsløshed om dem som ikke får et job, selvom efterspørgslen findes.
”Her kommer der også den første snært af, at arbejdsløsheden måske ikke kun eksisterede fordi folk ikke kunne få et job, men der måske også var et element af mangel på vilje,” siger Flemming Larsen.
Fra evighedsgaranti til nutidens dagpengesystem
Indtil 1993 kan man i teorien blive i dagpengesystemet for evigt. De aktiveringstilbud, der findes, er reelt kun møntet på at genoptjene dagpengeretten.
Her kommer den helt store reform, bedst kendt blot som ”arbejdsmarkedsreformen” og grænsen for hvor længe, du kan være på dagpenge, bliver sat til syv år.
”Her ser vi et kernebrud i den dominerende tænkning både på politisk plan og blandt forskere. Det hjælper ikke noget at have et ensporet fokus på social sikring, nu er vi nødt til at gå mere aktivt til værks overfor de arbejdsløse,” forklarer Flemming Larsen.
Et reelt aktiveringssystem bliver oprettet, og der bliver sat flere krav til de arbejdsløse. Som dagpengeperioden bliver reduceret op gennem halvfemserne, så stiger kravene til de ledige.
Fra førstegenerationsreformer til andengenerationsreformer
Efter årtusindeskiftet er fokusset ifølge Flemming Larsen helt flyttet over til social disciplinering og på at udnytte alles beskæftigelsespotentiale.
”Arbejdsløshed begynder simpelthen at glide ud af alle dokumenterne, og det kan du også se i alle nyere aftaler på beskæftigelsesområdet, man skriver ikke særligt meget om arbejdsløshed, men orienterer sig rent mod arbejdsudbuddet,” siger Flemming Larsen.
Og det leder os til den debat, der kører nu.
Udviklingen, fra et fokus på social sikring og ulykken for den enkelte, over til finanspolitisk holdbarhed og arbejdsudbuddets størrelse, mener Flemming Larsen, er en af hovedgrundene til, at den centrale styring af beskæftigelsessystemet er så stor, som den er i dag:
“Den statslige styring er nærmest ekstrem på det her område. Vi har indført enormt meget detailstyring, og det er klart, at dem der så sidder med og møder borgerne, og som sidder og skal lave løsningerne, har et andet blik på tingene, end fra centralt hold”
For flere krav kræver mere styring. Han ser dog, at debatten om andengenerationsreformer har potentialet til at være det næste skifte i indstillingen til arbejdsmarkedsreformer.
”Nu snakker man om at fjerne alle statslige proceskrav, have tillid igen til både medarbejdere og borgere, borgeren skal i centrum og vi skal frisætte den offentlige sektor. Det er også det der har foranlediget forslaget om at lukke jobcentrene,” siger Flemming Larsen.
Men det er for arbejdsmarkedsforskeren også vigtigt, at vi holder tungen lige i munden.
“Det kan være rigtigt fint at ville frisætte, men hvad skal så stå i stedet for? Hvordan skal man så styre indsatserne? Og hvordan sikrer vi, at der er en faglig kvalitet?” siger Flemming Larsen.
”Den problematik kommer til at fylde rigtigt meget – men udviklingen er spændende. Uden tvivl”